STF reavalia exclusão histórica de combustíveis dos benefícios da Zona Franca de Manaus
O Supremo Tribunal Federal (STF) retomou o julgamento dos embargos de declaração opostos pelo partido Cidadania na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7239. Em março de 2024, a Corte fixou a tese de que operações com petróleo, lubrificantes e combustíveis derivados nunca integraram o regime favorecido da Zona Franca de Manaus (ZFM). A eventual alteração desse entendimento terá implicações que transcendem o setor de combustíveis, afetando arrecadação, concorrência e preços ao consumidor.
Origem e exceções do regime da Zona Franca
A Zona Franca de Manaus, instituída pelo Decreto-Lei 288/1967, foi concebida como modelo de desenvolvimento regional para criar um polo econômico na Amazônia sem comprometer o equilíbrio nacional. O decreto delimitou os incentivos e suas exceções, excluindo explicitamente petróleo, lubrificantes e combustíveis derivados do regime favorecido. Essa exclusão visava proteger a livre concorrência e evitar distorções no mercado de combustíveis.
Recentemente, decisões judiciais individuais passaram a conceder benefícios fiscais a operações com combustíveis na região, contrariando o decreto original. Isso gerou assimetria: parte do setor operava com tributação integral, enquanto outra, amparada por liminares, obtinha vantagem competitiva indevida. Em alguns casos, produtos beneficiados circulavam para além da área incentivada sem recomposição tributária, ampliando o desequilíbrio.
Resposta legislativa e a ADI 7239
O artigo 8º da Lei 14.183/2021 buscou corrigir essa distorção, reforçando a exclusão dos combustíveis do regime da ZFM. O Cidadania ajuizou a ADI 7239 contra o dispositivo, argumentando que ele reduzia benefícios protegidos pela Constituição. Em março de 2024, o STF declarou o dispositivo constitucional, rejeitando a premissa do partido. O ministro Luís Roberto Barroso destacou que o Decreto-Lei 288/1967 deve ser lido em sua integralidade, incluindo as exceções.
Impactos econômicos e concorrenciais
Dados do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP) revelam consequências concretas. Entre junho de 2017 e maio de 2025, decisões judiciais que afastaram a tributação ordinária sobre combustíveis na ZFM geraram aproximadamente R$ 1,7 bilhão em vantagens fiscais. Em 2024, consumidores da Região Norte pagaram cerca de R$ 650 milhões a mais por combustíveis devido ao desequilíbrio concorrencial. A participação do principal grupo beneficiado no mercado de Diesel B no Amazonas saltou de 15% para 72% em março de 2025, enquanto a atividade de refino local diminuiu expressivamente. Apesar das isenções, os preços da gasolina, diesel S10 e GLP permaneceram até 25% superiores aos praticados pelas refinarias da Petrobras.
Reforma Tributária e novos desafios
A Emenda Constitucional 132, que instituiu a Reforma Tributária, determinou a preservação do diferencial competitivo da ZFM existente em maio de 2023. A Lei Complementar 214/2025, no entanto, reacendeu a controvérsia ao abrir exceção para a indústria de refino em saídas internas, desde que cumprido o processo produtivo básico. O impacto fiscal dessa exceção pode chegar a R$ 3,5 bilhões por ano, segundo estimativas do Comsefaz. Além disso, o artigo 456 da LC 214 determina que a redução de arrecadação decorrente dos benefícios da ZFM seja considerada na fixação das alíquotas de referência do IBS e da CBS, transferindo o custo para a conta nacional.
Novas ações judiciais
A ADI 7963, proposta pela CNRQ/CUT, questiona a exceção criada pela LC 214 para a indústria de refino na ZFM. Em ação civil pública, a FIESP discute créditos presumidos de IBS e CBS concedidos à indústria da ZFM. Ambas as ações sustentam que o artigo 92-B do ADCT autorizou apenas a preservação do diferencial competitivo existente em maio de 2023, e que a LC 214 extrapolou esse mandato ao estabelecer novas vantagens.
O papel do STF
O STF tem papel decisivo para equilibrar os interesses em jogo. A Zona Franca de Manaus desempenha funções constitucionais e econômicas relevantes, mas a proteção do modelo exige fidelidade à sua finalidade original. Uma eventual mudança na interpretação sobre a exclusão histórica dos combustíveis pode perpetuar o desequilíbrio concorrencial, a concentração de mercado e preços elevados, além de ampliar a incerteza sobre os limites dos incentivos em um momento crucial de transição tributária. Preservar a ZFM significa manter os limites que a tornam constitucionalmente legítima e economicamente sustentável.
