A evolução do Direito Administrativo contemporâneo evidencia a transição de um modelo centrado na imperatividade do ato administrativo unilateral para um modelo que prestigia a racionalidade negocial do processo administrativo. A legitimidade desse modelo como meio para a composição de interesses públicos e privados é um dos elementos centrais da Administração Pública consensual. Essa transformação reflete a passagem do Estado autoritário para o Estado democrático, em que o poder que comanda é substituído pelo poder que coordena. Nesse cenário, a consensualidade não representa abdicação do poder sancionador, mas sua expressão mais sofisticada de institucionalidade.
Análise além do cabimento legal
O momento atual demanda uma análise para além do cabimento legal dos acordos pela Administração Pública, avançando na ponderação entre cenários legalmente possíveis a fim de estimar a vantajosidade aferível em cada caso. A vantajosidade, consolidada como requisito indispensável pelo Tribunal de Contas da União (TCU), é conceito multidimensional e dinâmico. Ela não se restringe à economia financeira imediata e envolve o proveito daquela solução para o interesse público, além de relacionar-se diretamente com os princípios da eficiência, moralidade e proporcionalidade administrativas.
Precedentes do TCU e doutrina
O Acórdão nº 1.234/2004-TCU-Plenário estabelece que a composição é, muitas vezes, a forma mais expedita de defesa do interesse público, vedando-se apenas transações desvantajosas. Essa lógica é reforçada pela doutrina de Flávia Corrêa Azeredo de Freitas, em sua tese “A vantajosidade e suas dimensões nos acordos administrativos: como a Administração Pública Federal avalia a utilidade para o interesse público quando celebra acordo para composição de conflito”. Segundo a autora, a consensualidade constitui dever instrumental do princípio da eficiência, exigindo que a Administração avalie a vantajosidade sob múltiplas dimensões: patrimonial, social, jurídica, política e sistêmica, estruturando sua decisão a partir de critérios objetivos.
No plano normativo, o Parecer nº 00002/2025/CNPAD/CGU/AGU consolidou o entendimento de que a celebração de termos de ajustamento deixa de ser faculdade e passa a ser juridicamente vinculada quando presentes os pressupostos legais. A escolha pela via contenciosa, especialmente em cenários de baixa probabilidade de êxito, esbarra na vedação do art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que proíbe decisões fundadas em valores abstratos sem a consideração de suas consequências práticas.
Impacto na governança fiscal
A vantajosidade dos acordos também se projeta sobre a governança fiscal. O Anexo de Riscos Fiscais (ARF), previsto no artigo 4º, §3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), constitui instrumento essencial para a mensuração e mitigação de riscos capazes de afetar o equilíbrio orçamentário. Nos Acórdãos nºs 032.462/2019-0, 039.134/2019-9 e 006.084/2025-7, o TCU destacou a necessidade de atuação institucional proativa, tecnicamente embasada e integrada para a adequada gestão desses riscos.
O Acórdão nº 006.084/2025-7, ao analisar o Projeto de LDO de 2026, identificou subavaliação de riscos judiciais e ausência de padrões metodológicos consistentes, exigindo o reposicionamento da advocacia pública como agente de governança fiscal. Nesse contexto, o TCU reconhece que a adoção de soluções consensuais, com fundamento na Lei nº 13.140/2015 e no art. 26 da LINDB, constitui mecanismo legítimo e recomendável para transformar passivos incertos em obrigações definidas, fortalecendo o realismo orçamentário e a transparência.
Governança sancionadora
A consensualidade também assume papel central na governança sancionadora. Conforme o Modelo de Maturidade Correcional (CRG-MM 3.0), publicado pela Controladoria-Geral da União em maio de 2024, a atuação em níveis mais elevados de maturidade exige que a Administração identifique causas estruturais das irregularidades e adote soluções capazes de reorganizar políticas públicas e prevenir a repetição de ilícitos. A Recomendação nº 05/2025 do Conselho Nacional do Ministério Público reforça a necessidade de priorização da via extrajudicial para a autocomposição estrutural.
Nesse contexto, a consensualidade configura técnica superior de governança, que permite a alocação eficiente de recursos, a indução de programas de integridade e a imposição de compromissos mensuráveis. A instauração de processos administrativos sem método, além de ineficiente, expõe o gestor à responsabilização, nos termos da Lei nº 13.869/2019.
Consensualidade não é conluio
Importa destacar que a consensualidade em nada se confunde com conluio ou práticas indevidas. Ao contrário, exige rigor técnico, motivação adequada e observância de padrões eticamente definidos. Os acordos devem ser celebrados em ambientes institucionais que prestigiem a segurança jurídica e, ao mesmo tempo, sejam capazes de adaptações legítimas. Registros formais e rastreáveis, assegurando a inteligibilidade das decisões e a possibilidade de controle social, devem coexistir com flexibilizações procedimentais, amparadas, por exemplo, nos princípios da mediação (Lei 13.140/2015, art. 2º), como a oralidade, a autonomia da vontade e a confidencialidade.
A transparência, nesse sentido, não se limita à publicidade; implica clareza quanto às opções de consenso, diálogo franco, previsibilidade de cenários e compromisso com o bem comum, funcionando como mecanismo de legitimação da atuação administrativa.
Responsabilidade do gestor
A responsabilidade do gestor público, por sua vez, deve ser compreendida dentro de um modelo que articule juridicidade e accountability. A responsabilização não pode ser automática, mas deve considerar as circunstâncias fáticas e normativas das decisões, avaliando a capacidade do gestor de promover resultados legítimos e sustentáveis.
Nesse cenário, é possível avançar para reflexões quanto às consequências da não celebração de acordos vantajosos, quando presentes os parâmetros técnicos que recomendam a consensualidade. Ainda que a vantajosidade seja multidimensional, fluida e aferível pelo retrato de dada realidade fático-jurídica, uma vez atestada a vantajosidade de um acordo para composição de conflito, a não celebração do ajuste deve ser devidamente justificada, sob pena de afronta aos princípios da eficiência e da moralidade administrativa. A omissão diante de soluções mais eficientes compromete a governança fiscal e vulnera o Estado Democrático de Direito.
A responsabilização eficaz, portanto, atua como mecanismo pedagógico e preventivo, orientado à integridade da política pública e à proteção do interesse coletivo. Assim, a vantajosidade dos acordos administrativos, alinhada aos precedentes do TCU, às normativas aplicáveis e à doutrina especializada, revela-se requisito essencial para a celebração de acordos legítimos, que promovam interesses públicos e privados com dimensão pública, consolidando uma Administração Pública eficiente, responsável e comprometida com a boa governança.
Vanessa Reis é sócia do Medina Osorio Advogados; Doutoranda em Direito Econômico e Financeiro Global pela Universidade de Lisboa; Vice-Presidente da Comissão de Direito Administrativo Sancionador da OABRJ; Procuradora do Estado do Rio de Janeiro; professora de Direito Financeiro da Escola Superior da Advocacia Pública, professora convidada da EMERJ; Coordenadora e Professora do Curso de Extensão em Direito Administrativo Sancionador da PUC-RJ. Flávia Corrêa Azeredo de Freitas é Procuradora Federal, doutora em Direito do Estado (USP), mestre em Política Social (UFF). Possui formação em Mediação e em Negociação de conflitos. Integrante do LABORI – Laboratório de Inovação da AGU.
