Emendas Parlamentares no SUS: Uma Emergência Pública que Amplia Desigualdades
O Brasil se destaca globalmente por um fenômeno peculiar e preocupante: o chamado parlamentarismo orçamentário. Diferentemente da maioria dos países, onde o controle do orçamento é prerrogativa do Poder Executivo, no Brasil o Legislativo exerce influência expressiva sobre uma parcela significativa dos recursos públicos. Essa dinâmica tem impactos graves no Sistema Único de Saúde (SUS), conforme apontam estudos recentes do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
O Crescimento Exponencial das Emendas na Saúde
Nos últimos anos, as emendas parlamentares ocuparam espaço cada vez maior no orçamento da saúde pública. Entre 2014 e 2024, o volume total de emendas aumentou 321% no orçamento da União e impressionantes 383% no orçamento do Ministério da Saúde. A tendência continua ascendente: para 2026, quase 32% das 7.408 emendas parlamentares foram destinadas à área da saúde, totalizando R$ 21,4 bilhões.
Fabiola Sulpino Vieira, coordenadora da área de saúde na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Ipea, explica que o Brasil é um ponto fora da curva no cenário internacional. Enquanto em outros países os congressistas precisam assumir ônus político para alterar orçamentos, no Brasil o Legislativo possui liberdade e poderes amplos para essas modificações.
Como as Emendas Desorganizam a Lógica Regional do SUS
O SUS se organiza com base em regiões de saúde – grupos de municípios que compartilham fronteiras e serviços. Essa estrutura permite que municípios menores, que representam 69% das cidades brasileiras, ofereçam atendimento básico enquanto encaminham casos especializados para centros regionais.
As emendas parlamentares rompem com essa lógica técnica. A prioridade na alocação dos recursos tem sido o município individual, seguindo uma lógica eleitoral e política. Em 2024, os municípios receberam 78,9% das transferências do Ministério da Saúde por emendas, ignorando as pactuações regionais essenciais para o funcionamento integrado do sistema.
Distorções e Desequilíbrios no Financiamento
As consequências desse desarranjo são profundamente negativas:
- Municípios com até 5 mil habitantes chegaram a receber valores per capita 4,7 vezes maiores que municípios com mais de 500 mil habitantes
- Há grande variação nos repasses de um ano para outro, dificultando o planejamento de serviços
- As emendas não adicionam novos recursos ao SUS, apenas redistribuem o orçamento existente de forma desequilibrada
Fabiola Vieira alerta: Quando você direciona recursos dessa forma, fora das pactuações do SUS, num sistema subfinanciado, pode estar criando um desequilíbrio muito grande no financiamento regional.
A Perda de Controle do Executivo e Problemas de Transparência
A participação das emendas na despesa discricionária do Ministério da Saúde alcançou níveis alarmantes: 45,4% em 2024 e 52,5% em 2023. Isso significa que quase metade dos recursos flexíveis do SUS são definidos por parlamentares, não por gestores técnicos.
Outro problema grave é a falta de transparência. Entre 2019 e 2024, em média, 28,1% das emendas para municípios e 34,1% para estados destinadas à atenção especializada tiveram instituições privadas sem fins lucrativos como beneficiárias finais. O secretário da Saúde local dificilmente tem ingerência nesse processo, conforme explica a especialista do Ipea.
Medidas Urgentes para Reverter a Situação
Diante desse cenário crítico, especialistas propõem medidas urgentes:
- Estabelecimento de um teto para o volume de despesas em saúde executadas por emendas
- Criação de critérios técnicos de equidade que considerem necessidades regionais
- Transparência plena na execução dos recursos, com publicação de parlamentares autores, beneficiários finais e finalidade dos recursos
A despeito de todo o esforço do Supremo Tribunal Federal, continuamos ainda com problemas de transparência na execução desses recursos e na prestação de contas, afirma Fabiola Vieira. A questão das emendas parlamentares no SUS configura-se hoje como uma verdadeira emergência pública, com potencial para agravar ainda mais as desigualdades no acesso à saúde no Brasil.
