Quando o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou inconstitucionais as emendas de relator em 2022, parecia que uma das mais controversas experiências orçamentárias da história recente do País havia chegado ao fim. O mecanismo que permitia a distribuição bilionária de recursos públicos sem critérios claros de rastreabilidade ou identificação dos padrinhos políticos foi declarado morto. Três anos e meio depois, porém, os fatos contam outra história. O orçamento secreto não morreu. Mudou de aparência, mas sua lógica fundamental permaneceu viva e continua influenciando a relação entre Executivo e Congresso.
Pagamentos relâmpagos de R$ 7,7 bilhões
Reportagem publicada pelo Valor na semana passada mostra como essa lógica continua funcionando. Em apenas sete dias, o governo federal desembolsou R$ 7,7 bilhões em restos a pagar das antigas emendas de relator (RP-9), justamente o instrumento que esteve no centro das críticas de juristas, órgãos de controle e do próprio presidente Luiz Inácio Lula da Silva. O pagamento ocorreu num momento em que deputados e senadores pressionavam o Planalto pela liberação de recursos às vésperas das eleições.
Pressão política e acordos de bastidores
A aceleração coincidiu também com uma semana de forte pressão política sobre o governo, marcada pelo avanço da proposta que extingue a escala 6x1 e pela cobrança de parlamentares pelo cumprimento de acordos firmados nos bastidores. Segundo o Valor, líderes partidários vinham demonstrando preocupação com o ritmo das liberações e exigindo a execução dos compromissos assumidos pelo Executivo. Isso não significa que votos tenham sido comprados por meio das emendas de forma literal. Significa, porém, que a distribuição de recursos públicos continua sendo uma das principais moedas da governabilidade em Brasília.
Governabilidade e dependência do Congresso
A decisão de acelerar os pagamentos ocorreu em meio à pressão de parlamentares por recursos e à necessidade permanente do governo de administrar sua relação com o Congresso. Isso ajuda a explicar por que um instrumento tão criticado nos discursos segue tão valorizado na prática.
Ao longo da última década, o Congresso ampliou progressivamente seu controle sobre parcelas cada vez maiores do Orçamento federal. Em valores corrigidos pela inflação, o montante destinado às emendas parlamentares saltou de cerca de R$ 17 bilhões em 2015 para mais de R$ 50 bilhões atualmente. Nenhum governo conseguiu reverter essa trajetória. Todos acabaram se adaptando a ela.
Engenhosidade institucional e falta de transparência
Também não se pode ignorar a engenhosidade institucional que permitiu a sobrevivência desse sistema. Parte dos recursos originalmente vinculados às antigas RP-9 foi absorvida por outras rubricas orçamentárias, especialmente despesas discricionárias executadas pelos ministérios. Formalmente, deixaram de existir como emendas de relator. Na prática, continuaram frequentemente associadas a indicações parlamentares e negociações políticas. A mudança produziu um paradoxo: recursos antes criticados pela falta de transparência passaram, em alguns casos, a circular por mecanismos igualmente difíceis de rastrear pelo cidadão comum.
Contradição entre discurso e prática
A contradição é difícil de ignorar. Durante a campanha eleitoral, Lula apresentou-se como crítico contundente do orçamento secreto. Chegou a classificá-lo como uma deformação institucional incompatível com a transparência exigida pela Constituição. Na prática, contudo, seu governo acabou operando dentro da mesma estrutura de incentivos criada nos anos anteriores. O STF passou a exigir mais transparência e algumas distorções foram corrigidas, mas a conivência do Executivo em relação às emendas parlamentares permanece intacta.
Lógica do poder sobrevive
No fim das contas, é aí que está o ponto central da questão. Embora o STF tenha declarado o orçamento secreto inconstitucional e exigido mais transparência sobre sua execução, a lógica que o sustentava sobreviveu. O Congresso ampliou sua influência sobre o Orçamento, e os governos continuaram dependentes dessa engrenagem para construir maiorias. O orçamento secreto deixou de existir como categoria formal, mas, como método de distribuição de poder em Brasília, segue mais presente do que nunca.
