Doze anos após sua entrada em vigor, a Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013) consolidou-se como o principal instrumento brasileiro de responsabilização de empresas por atos lesivos à administração pública. O regime jurídico amadureceu, a jurisprudência evoluiu, os programas de integridade transformaram o ambiente de negócios e os acordos de leniência passaram a integrar a política pública de combate à corrupção. O desafio agora já não é fazer a lei funcionar, mas prepará-la para enfrentar novas formas de desvio de recursos públicos, novos riscos regulatórios e uma realidade institucional muito diferente daquela existente em 2013.
Evento da CGU celebra integridade empresarial
Foi nesse contexto que, nos dias 30 de junho e 1º de julho, a Controladoria-Geral da União (CGU) promoveu mais uma edição do Dia de Integridade Empresarial, evento destinado ao compartilhamento de boas práticas e ao fortalecimento da integridade no setor privado. Na oportunidade, 128 empresas foram agraciadas com o Prêmio Pró-Ética 2025-2026, reconhecimento por serem referência em integridade no Brasil.
No evento, participei do painel dedicado ao futuro da Lei Anticorrupção, debatendo a evolução do regime jurídico desde sua regulamentação, as lições aprendidas ao longo de sua aplicação e os desafios que se colocam para os próximos anos. As reflexões desenvolvidas naquele debate servem de base para este artigo.
Histórico e regulamentação da lei
A Lei 12.846, que trata da responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos lesivos à administração pública, foi publicada em agosto de 2013 e entrou em vigor em 29 de janeiro de 2014, ano em que se iniciou a Operação Lava Jato. Os primeiros processos de responsabilização de empresas foram instaurados em novembro de 2014, após a prisão de dirigentes de empreiteiras, na 7ª fase da operação.
Ao assumir a Controladoria-Geral da União, em janeiro de 2015, estabeleci como prioridade a regulamentação da Lei Anticorrupção. Embora autoaplicável, a lei continha aspectos que exigiam disciplina normativa para conferir maior segurança jurídica aos processos administrativos de responsabilização. Cito, como exemplos, a sanção pecuniária e os requisitos para a celebração de acordo de leniência.
Cálculo da multa e acordo de leniência
Em relação ao cálculo da multa, o legislador estabeleceu que deveriam ser consideradas variáveis com elevado grau de subjetividade, como “gravidade da infração”, “vantagem auferida ou pretendida pelo infrator”, “grau ou perigo de lesão”, “efeito negativo produzido pela infração”, “situação econômica do infrator” e “cooperação da pessoa jurídica com a apuração da infração”. Assim, para mitigar a subjetividade, estabelecemos no regulamento um conjunto de atenuantes e agravantes e respectivas alíquotas. Além disso, considerando-se a enorme elasticidade da sanção, que vai de 0,1% a 20% do faturamento bruto anual, excluídos os tributos, foi estabelecido teto para a multa equivalente a três vezes o valor da vantagem pretendida ou auferida.
O acordo de leniência não estava previsto no projeto de lei encaminhado em 2010 ao Congresso Nacional. Inspirado na Lei de Defesa da Concorrência, o instrumento negocial foi incluído no texto aprovado pelo Legislativo sem a necessária adaptação de um de seus principais requisitos: que a empresa seja a primeira a manifestar interesse em cooperar. Com base nesse dispositivo, muitos defendiam à época que somente seria possível celebrar acordo com uma das empresas articuladas em cartel. Esclarecemos, no Decreto regulamentador, que esse requisito deveria ser observado somente se tal circunstância fosse relevante, o que permitiu a celebração de acordos de leniência com várias empresas investigadas.
Disputa institucional e estabilidade
Relembro também que, após a regulamentação da lei, iniciou-se uma indesejável disputa institucional pela legitimidade de celebração de acordos de leniência e que perdurou até recentemente, envolvendo a CGU, o Ministério Público Federal e o Tribunal de Contas da União. A regulamentação da lei e a publicação de portarias e instruções normativas definindo regras e procedimentos para os processos de responsabilização, para a negociação de acordos e para a implementação de programas de integridade garantiram estabilidade e padronização na aplicação da Lei Anticorrupção.
Mais importante do que discutir se a Lei Anticorrupção foi bem-sucedida é reconhecer que o contexto institucional em que ela opera mudou profundamente desde 2013. O desafio contemporâneo deixou de ser a consolidação do regime jurídico e passou a ser sua adaptação a novas formas de corrupção, de contratação pública e de organização empresarial.
Novos desafios: emendas parlamentares e crime organizado
Ao longo dos 12 anos de vigência, o regime sancionador da Lei Anticorrupção foi aprimorado continuamente, com aperfeiçoamentos introduzidos por normas infralegais, acordos de cooperação e precedentes de decisões administrativas e judiciais. Apesar das dificuldades iniciais em sua aplicação, a Lei 12.846 tornou-se o principal referencial normativo para a tutela da integridade da administração pública.
É certo que a dinâmica das relações entre as empresas e o poder público requer constante vigilância para a identificação, prevenção e repressão de novas formas de práticas ilícitas que lesam a administração pública. Entre esses novos desafios destacam-se a pulverização dos recursos públicos decorrente do crescimento das emendas parlamentares e das transferências especiais, a crescente infiltração de organizações criminosas em contratações públicas e a utilização de estruturas empresariais cada vez mais sofisticadas para ocultação de ilícitos. Esses fenômenos justificam uma reflexão sobre a atualização dos instrumentos de prevenção, investigação e responsabilização previstos na Lei Anticorrupção.
Projetos de lei em tramitação e cautela necessária
Dezenas de projetos de alteração da Lei Anticorrupção tramitam atualmente no Congresso Nacional. Mas é preciso cuidado com eventuais propostas de mudança legal. O processo legislativo, por sua complexidade, pode trazer insegurança jurídica para um regime sancionador que ainda está em processo de sedimentação. Note-se que alguns aspectos da norma ainda estão sob análise dos tribunais superiores, como a extensão da responsabilidade solidária prevista no art. 4º e a aplicação do extravagante ilícito previsto no art. 5º, inciso V.
Por outro lado, alterações legislativas, mesmo necessárias, dependem de justificativa e convencimento que possibilitem sua aprovação na forma proposta pelo governo. Vejam o caso da Medida Provisória 703, editada em dezembro de 2015 para aperfeiçoar as regras de negociação e celebração dos acordos de leniência. Duramente criticada, a MP não foi apreciada no prazo de tramitação e perdeu a validade.
Lições da MP 703 e necessidade de tipificação da corrupção privada
Vale observar que várias melhorias previstas na MP 703 foram posteriormente internalizadas nos procedimentos de celebração de acordos de leniência, como a possibilidade de celebração conjunta com a Advocacia Pública e o Ministério Público e o reconhecimento da competência do Tribunal de Contas para apuração de dano ao erário suplementar quando entendesse que o valor previsto no acordo era insuficiente. Mas a disputa institucional a que me referi acima contaminou as discussões sobre a proposta naquele momento.
Sobre o enfrentamento da corrupção, não se nega a necessidade de aperfeiçoamentos legislativos. Um deles é a tipificação da corrupção privada, prevista no artigo 21 da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, da qual o Brasil é signatário. Entretanto, por tratar-se de tema alheio à integridade pública tutelada pela Lei Anticorrupção, entendo que sua apuração não deve ser de competência dos órgãos de controle da administração pública.
Dupla sanção e competência exclusiva
Na dimensão sancionadora, alguns ilícitos previstos na Lei Anticorrupção também são tipificados na Lei de Defesa da Concorrência. Não é razoável a aplicação de sanções administrativas similares, pelos mesmos fatos ilícitos, por órgãos sancionadores distintos. Essa distorção não encontra respaldo no princípio da independência das instâncias e merece ser corrigida. Nesse caso, entendo que, tratando-se de contrato público, deve ser reservada competência exclusiva à CGU para apuração.
Programas de integridade: sucesso da autorregulação
Uma questão que ganhou relevância a partir da Lei 12.846 e de normativos e guias publicados pela CGU é a adoção de programas de integridade pelas empresas. Ainda que a Lei Anticorrupção não tenha previsto a imputação de responsabilidade por mera quebra de regra de conformidade prevista em códigos de ética, políticas e procedimentos dos programas de integridade, é impressionante como esse tema evoluiu no ambiente de negócios brasileiro, demonstrando que incentivos regulatórios bem desenhados podem produzir resultados mais consistentes do que a simples imposição de novas obrigações legais.
A existência de um programa de integridade efetivo é um diferencial competitivo importante nos dias de hoje. A adoção de mecanismos de controle já é obrigatória em alguns setores econômicos regulados e em contratações públicas de grande vulto, mas várias empresas buscam implementar programas de integridade de forma espontânea, com reflexos positivos em toda sua cadeia de suprimentos.
É digno de destaque o trabalho que a CGU e algumas controladorias estaduais vêm fazendo para incentivar a adoção de programas de integridade pelo setor privado. O Prêmio Pró-Ética, cobiçado por todas as empresas, é um grande sucesso. Os resultados alcançados até o momento demonstram que não é necessária qualquer alteração na Lei Anticorrupção sobre esse tema. Tornar os programas de integridade obrigatórios e submetê-los ao controle estatal, sabidamente limitado, não é uma boa medida. Entendo que o melhor caminho é estimular arranjos de autorregulação regulada, cabendo ao Estado estabelecer parâmetros mínimos, supervisionar sua efetividade e atuar de forma subsidiária quando necessário. O Conar (Conselho Nacional de Autorregulamentação Publicitária) é um bom exemplo de eficiência da autorregulação.
Proposta de Agência Nacional Anticorrupção
Uma última reflexão sobre a necessidade de reformas institucionais. O avanço da cooperação interinstitucional nos últimos anos foi significativo, mas ainda convivemos com sobreposição de competências, assimetrias de capacidade técnica entre os entes federativos e dispersão de informações estratégicas. Esse modelo tende a se tornar insuficiente diante da crescente complexidade das fraudes em contratações públicas.
Penso que já está na hora de termos no Brasil uma Agência Nacional Anticorrupção, com estrutura e competência para atuar em todos os casos que envolvam atos lesivos contra a administração pública, de qualquer tipo ou natureza, em qualquer nível federativo, em articulação ou não com os órgãos de controle estaduais e municipais. A experiência acumulada pela CGU na aplicação da Lei Anticorrupção demonstra que o órgão reúne condições institucionais para liderar essa evolução.
