O governo federal pagou R$ 33,89 bilhões em emendas parlamentares apenas no primeiro semestre deste ano, o maior volume da história em um período pré-eleitoral. O recorde não surgiu por acaso: é resultado de uma sucessão de mudanças promovidas pelo Congresso, quase sempre aprovadas quando o Executivo tinha pouca margem para resistir. A cifra supera todos os investimentos do Novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) pagos no mesmo período e representa quase um quarto de tudo que a União desembolsou em despesas discricionárias.
Antecipação de repasses e impacto eleitoral
Com isso, deputados e senadores, sejam candidatos ou não, terão sob sua autoria verbas milionárias que poderão ser executadas durante a campanha eleitoral. Como mostrou reportagem do Estadão, ao menos R$ 24,5 bilhões foram pagos antes da conclusão de projetos e obras, permitindo que os recursos sejam gastos até outubro. A antecipação dos repasses tornou-se prática desde o governo Jair Bolsonaro (PL) e acabou produzindo uma distorção do espírito da legislação eleitoral.
Mudanças estruturais no Orçamento
Distorção é a palavra que melhor resume essa história. O enredo começa em 2015, quando o Congresso aprovou as primeiras emendas parlamentares impositivas, obrigando o Executivo a pagar as indicações dos congressistas. Sob a presidência de Eduardo Cunha na Câmara, inaugurou-se um processo que, pouco a pouco, alteraria profundamente a lógica do Orçamento público brasileiro. Desde então, a ordem das coisas foi desafiando a lógica: o Congresso, cuja missão é legislar e fiscalizar o Orçamento, passou gradualmente a capturar sua execução. Emendas de bancada tornaram-se obrigatórias. Vieram as chamadas emendas Pix, que simplificaram as transferências diretas para Estados e municípios. Posteriormente, ampliaram-se as hipóteses de pagamentos antecipados. Neste ano, o Legislativo ainda impôs um calendário que concentrou a liberação de emendas no primeiro semestre. Cada alteração parece pontual, mas somadas produzem uma mudança estrutural na forma como o dinheiro público é administrado.
Enfraquecimento da lógica técnica e fiscalização
Em um cenário de recursos escassos e necessidades praticamente ilimitadas, definir prioridades orçamentárias deveria ser uma das funções centrais do Poder Executivo. É ele quem dispõe de estrutura técnica capaz de comparar carências regionais, avaliar políticas públicas e distribuir investimentos segundo critérios nacionais. Quando parcelas cada vez maiores das despesas discricionárias passam a ser direcionadas por centenas de parlamentares, essa lógica se enfraquece. Indicadores objetivos, como o Índice de Desenvolvimento Humano, passam a disputar espaço com condicionantes muito menos republicanas, como o peso político de determinados redutos e padrinhos.
Vantagem eleitoral e esvaziamento do controle
O efeito também é profundamente eleitoral. Um parlamentar que disputa a reeleição já parte naturalmente de uma posição privilegiada em relação a quem tenta ingressar na vida pública. Quando esse mesmo parlamentar dispõe de dezenas de milhões de reais para direcionar a municípios poucos meses antes da eleição, essa vantagem se amplia significativamente. Não é coincidência que, à medida que o Congresso ampliou sua influência sobre a execução do Orçamento, suas estruturas de fiscalização tenham perdido protagonismo. As comissões responsáveis por acompanhar a execução orçamentária esvaziaram-se. Quem participa da definição e distribuição dos recursos dificilmente tem o mesmo incentivo para fiscalizar rigorosamente sua aplicação. A própria Lei de Diretrizes Orçamentárias, instrumento destinado a definir as prioridades fiscais do governo e orientar a elaboração do Orçamento seguinte, permanece parada no Congresso sem perspectiva de votação ainda neste semestre.
Confusão de papéis institucionais
O Congresso não foi eleito para governar o Orçamento, mas para elaborar as leis que o disciplinam e fiscalizar sua execução. Quando essas funções se confundem, o resultado é uma república em que as responsabilidades institucionais se embaralham e o desenho concebido pela Constituição perde, pouco a pouco, sua capacidade de produzir equilíbrio, eficiência e controle do poder.
