No barulho do julgamento que reescreveu o regime de responsabilidade das plataformas, uma exigência passou quase despercebida, embora talvez seja a mais consequente de todas. Ao fixar a tese do Tema 987 (julgamento em 26/06/2025), o Supremo Tribunal Federal determinou, no item 11, que os provedores de aplicações com atuação no Brasil “devem constituir e manter sede e representante no país”. Pouco depois, o Decreto nº 12.975/2026, ao alterar o Decreto nº 8.771/2016, inscreveu no art. 16-A, I, o dever de “constituir e manter sede e representante legal no País”. O termo que merece atenção é “sede”, mais do que “representante”.
Exigir que uma empresa estrangeira designe um representante legal, alguém citável e capaz de receber ordens judiciais e responder por elas, é coisa corriqueira no direito comparado e perfeitamente defensável. Exigir que ela “constitua e mantenha sede” no território nacional já é outra ordem de imposição: condiciona a possibilidade de oferecer um serviço on-line no Brasil à instalação de um estabelecimento jurídico no país. Equivale a transformar a internet, que nasceu sem fronteiras, num espaço cuja entrada depende de domicílio formal. A escolha é, ao mesmo tempo, juridicamente frágil e politicamente arriscada.
Uma obrigação sem lei que a sustente
O primeiro problema é de legalidade, e é grave. O Marco Civil da Internet (Lei nº 12.965/2014), que o decreto diz regulamentar, não exige em dispositivo algum que provedores de aplicações tenham sede no Brasil. O que a lei contém, em seu art. 11, é uma regra de jurisdição: havendo coleta, armazenamento ou tratamento de dados em território nacional, aplica-se a legislação brasileira, ainda que a atividade seja praticada por empresa sediada no exterior que oferte serviço ao público brasileiro. A opção do legislador de 2014 foi deliberada: alcançar o agente estrangeiro pela jurisdição sobre a atividade, não pela presença física, submetendo-o à lei brasileira sem obrigá-lo a se domiciliar aqui.
Nem se diga que o Código Civil já imporia esse domicílio. O art. 1.141 dispõe que, “mediante autorização do Poder Executivo, a sociedade estrangeira admitida a funcionar no País pode nacionalizar-se, transferindo sua sede para o Brasil”. A regra é facultativa, não impositiva: cuida da sociedade estrangeira que já obteve autorização para funcionar no país e que, se quiser, pode transferir para cá a sua sede. O verbo “pode” não deixa dúvida quanto à mera faculdade. Em momento algum a norma exige que toda ferramenta acessível pela internet constitua sede no Brasil; ao contrário, pressupõe a decisão prévia da própria empresa de aqui se estabelecer. Invocá-la para fundamentar uma obrigação geral de domicílio seria extrair da lei o oposto do que enuncia.
O decreto inverte essa lógica e cria um dever de estabelecimento que a lei não previu. É aqui que o art. 84, IV, da Constituição se torna incontornável: o regulamento presidencial existe para a “fiel execução” da lei, não para inová-la. Um decreto que impõe obrigação nova e restritiva de direitos, estranha à norma que diz regulamentar, deixa de ser regulamento de execução e passa a funcionar como regulamento autônomo, figura que o ordenamento só admite nas estreitas hipóteses do art. 84, VI, que não alcançam a criação de deveres a particulares. Ao exigir que todo provedor “constitua e mantenha sede”, sob pena de sanção a cargo da ANPD, o decreto não executa o Marco Civil, mas legisla em seu lugar.
A reserva legal, aqui, é garantia substantiva. O art. 5º, II, da Constituição assegura que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei; e o art. 170, parágrafo único, garante o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. Condicionar a oferta de um serviço on-line à constituição de sede equivale a instituir, por ato infralegal, uma autorização disfarçada para operar. Quando a restrição à iniciativa econômica e à circulação de informação é desenhada fora do parlamento, perde-se o filtro da Constituição: o debate público, a avaliação de impacto e a responsabilidade política de quem cria o ônus. O vício de legalidade é também um déficit democrático.
Dirá o defensor da medida que o decreto apenas reproduz o que o STF fixou na tese. O argumento, porém, agrava o problema. Se a obrigação de sede não está na lei, tampouco o Tribunal poderia tê-la criado: ao fixar tese com repercussão geral, o Supremo interpreta e aplica o direito existente, não exerce competência legislativa para instituir deveres estruturais a um setor inteiro da economia. Reconhecer a parcial inconstitucionalidade do art. 19 do Marco Civil é uma coisa; redigir um código de conduta, com exigências de sede, representante, relatórios de transparência e gestão de riscos sistêmicos, é outra, francamente normativa. Transcrever a tese em decreto não confere a legalidade que falta na origem; apenas reproduz o mesmo vício de competência.
O problema da abrangência: todo site, todo app
Há um segundo defeito. Nem a tese nem o decreto distinguem entre os provedores alcançados: o item 11 fala em provedores “com atuação no Brasil”, e o art. 16-A dirige-se, sem qualquer ressalva de porte, a “os provedores de aplicações de internet”. Ora, “aplicações de internet” são, no vocabulário do próprio Marco Civil (art. 5º, VII), o “conjunto de funcionalidades que podem ser acessadas por meio de um terminal conectado à internet”. A definição é amplíssima: alcança a rede social global e o blog pessoal, a plataforma de streaming erótico e o pequeno fórum, o jornal estrangeiro e o app de relacionamento em outro continente. Todos, à luz da letra, são provedores de aplicações.
E o que significa “atuação no Brasil”? O texto não diz. Em sua acepção mais larga, bastando que o serviço seja acessível daqui, qualquer página da web, em qualquer idioma e hospedada em qualquer lugar, estaria obrigada a manter sede no Brasil por ser alcançável por um navegador brasileiro. O site de uma universidade europeia, o serviço de um desenvolvedor independente, o repositório de software de código aberto: nenhum deles “atua” comercialmente no país, embora todos sejam acessíveis. Exigir de cada um a abertura de sede seria exigir o impossível e tornar ilícito o que hoje é simplesmente a internet.
Vale percorrer a lista de quem, pela letra, teria de abrir “casa” no Brasil. As plataformas de jogos (do Minecraft ao Roblox), os serviços de streaming, os fóruns da rede e os milhões de aplicativos das lojas de iOS e Android são acessíveis daqui e, logo, deveriam ter sede aqui. Talvez o exemplo mais constrangedor seja o das videoaulas e cursos on-line, que arrastam para a exigência praticamente todas as grandes universidades estrangeiras: Harvard, Stanford, Oxford ou Cambridge teriam, em rigor, de constituir filial no Brasil para que um estudante daqui assistisse a uma palestra gratuita no YouTube. Quase toda a internet precisaria de um endereço com CEP brasileiro.
Há, ainda, um teste de coerência que toda regra de território deveria suportar. Imagine-se que cada país adotasse a mesma exigência: todo site precisaria constituir sede em cada uma das quase duzentas jurisdições nas quais pudesse ser aberto um navegador. O blog mantido no fim de semana, para ser lido em três países, precisaria de três sedes, três contabilidades e três representantes legais, e assim sucessivamente. Uma norma cuja generalização universal tornaria a internet impraticável é, quase por definição, mal calibrada.
Alguém poderia objetar que o decreto previu válvulas de escape. Previu, mas elas não socorrem o ponto. O art. 16-O afasta certos serviços (e-mail, mensageria interpessoal, comunicação audiovisual em grupo restrito) dos deveres dos arts. 16-B a 16-J, isto é, do regime de dever de cuidado e tratamento de notificações, mas não do art. 16-A. Mesmo os serviços que o decreto reconhece como merecedores de tratamento especial, por envolverem comunicação interpessoal protegida pelo sigilo constitucional, seguem obrigados a manter sede e representante no país. O art. 16-P faculta à autoridade “definir critérios diferenciados” para pequenos provedores, mas diferenciar não é dispensar, e a hipótese é discricionária e futura, dependente de regulamentação que pode nunca vir. A obrigação de sede é o piso universal.
Há, ainda, uma ambiguidade no próprio enunciado. A tese manda “constituir e manter sede e representante” e, em seguida, diz que a representação deve recair sobre “necessariamente pessoa jurídica com sede no país”. São duas exigências autônomas, uma sede do provedor e um representante igualmente sediado aqui, ou uma só, em que a “sede” se realiza por meio do representante local? Na leitura literal, a empresa teria de se domiciliar em dobro; na outra, a palavra “sede” sobraria. Quando uma norma que restringe direitos e enseja sanção pode significar coisas tão distintas, o problema deixa de ser de técnica legislativa e passa a ser de segurança jurídica: o destinatário se vê obrigado a adivinhar o que dele se exige, e adivinhar, em matéria sancionatória, é o que o princípio da legalidade proíbe.
Sede não é representante: a lição comparada
A comparação com a experiência estrangeira é reveladora. A União Europeia, com o Digital Services Act, enfrentou o mesmo problema, o de sujeitar à sua jurisdição plataformas sediadas fora do bloco, e respondeu com uma exigência de representante legal, não de sede. O prestador sem estabelecimento na União designa, por escrito, uma pessoa física ou jurídica que atua como ponto de contato e responde solidariamente pelo descumprimento. Não se lhe impõe abrir filial ou constituir sociedade no território; basta o interlocutor responsável. O modelo europeu, tão invocado como inspiração da nossa regulação, é nesse ponto deliberadamente mais leve do que o que o STF e o decreto adotaram.
A diferença tem consequências econômicas concretas. Manter sede é caro: pressupõe constituição societária, estrutura contábil, fiscal e trabalhista e conformidade permanente. Para as gigantes que já operam subsidiárias no Brasil, a exigência é redundante. Para o entrante menor ou a plataforma de nicho com poucos milhares de usuários brasileiros, a conta pode não fechar, e a resposta racional tende a não ser abrir uma sede, mas bloquear o Brasil. O efeito previsível de uma exigência desproporcional de presença física é o geobloqueio, a saída do mercado nacional, que acelera a fragmentação da rede, a chamada splinternet, na qual o usuário brasileiro passa a ter acesso a uma internet menor do que a do resto do mundo. A medida vendida como afirmação de soberania pode empobrecer o repertório digital disponível ao cidadão e, ao onerar sobretudo os pequenos, consolidar o poder dos incumbentes que diz querer disciplinar.
Há, por fim, um custo de reciprocidade que escapa ao entusiasmo regulatório. Toda regra de territorialização tende a virar precedente para os demais países. Se o Brasil pode exigir sede de qualquer provedor aqui acessível, nada impede que outras jurisdições exijam o mesmo das empresas brasileiras que exportam serviços digitais, das fintechs às plataformas de conteúdo. O país que mais se beneficia de uma internet sem fronteiras, porque seus produtos alcançam mercados nos quais jamais teriam como abrir filial, é o que mais perde quando a lógica do estabelecimento compulsório se generaliza. Não há soberania digital de mão única: o muro erguido na entrada é o mesmo que aprisiona, na saída, a empresa nacional que queria crescer fora.
Quem legisla sobre a internet?
Por trás dos três defeitos há um problema institucional comum. A territorialização da internet por exigência de sede é uma decisão regulatória de enorme alcance, que toca a liberdade de iniciativa, o fluxo de informação e a inserção do país na economia digital. Decisões assim pertencem ao debate legislativo, com audiência pública, avaliação de impacto e responsabilidade política de quem as toma. Foram, porém, fixadas por uma tese judicial e espelhadas num decreto. Reordenou-se a economia digital brasileira por dois atos, um do Judiciário e outro do Executivo, sem que o Congresso, a quem a Constituição confia a definição dos deveres que restringem a atividade econômica, dissesse uma palavra. Não se trata de defender a inércia, pois o vácuo legislativo é real e custoso, mas de lembrar que a pressa de preenchê-lo não autoriza atalhos por fora da reserva legal.
A esse déficit soma-se um modo de proceder que merece registro. O Supremo tem enfrentado temas dessa envergadura de maneira originária e aparentemente irrefletida, sem o debate prévio e amplo que as consequências de cada decisão exigiriam. Embora se tratasse de recurso extraordinário, isto é, de demanda que não nasceu no Tribunal e a ele chegou em grau de recurso, as teses fixadas têm caráter originário e ampliaram o objeto do processo, bem mais estreito do que o decidido. Com isso, o Supremo, a quem cabe institucionalmente errar por último, para reduzir o risco de desacerto depois de o tema amadurecer nas instâncias inferiores e no debate público, acaba errando primeiro, e suprimindo o contraditório que a matéria reclamava.
O que seria proporcional
Nada disso significa que o Estado brasileiro deva resignar-se à impotência diante de plataformas que ignoram suas ordens judiciais. O bloqueio do X, em 2024, expôs a dificuldade real de fazer cumprir decisões contra empresas sem interlocutor local, e a preocupação que anima a regra é legítima. A legitimidade do fim, porém, não dispensa a proporcionalidade do meio. Uma resposta adequada seria simples: exigir por lei, não por tese ou decreto, um representante legal no país, com poderes para receber citações, prestar informações e cumprir decisões judiciais, como no modelo europeu; reservar exigências mais intensas aos provedores que explorem o mercado brasileiro em escala relevante, com limiares claros e isenção para os pequenos; e definir o que significa “atuação no Brasil”, de modo a não capturar o universo inteiro dos sites acessíveis. Um representante responsável resolve o problema; uma sede compulsória e universal, não.
A diferença entre exigir um responsável e exigir um estabelecimento parece técnica, mas traduz, no fundo, duas concepções distintas a respeito do que a internet deve ser. A primeira preserva a rede aberta e apenas a submete à lei; a segunda condiciona a rede à geografia. Ao escolher a palavra “sede” e impô-la a todos sem lei, sem gradação e sem definir a quem alcança, o Supremo e o Executivo deram um passo cuja real dimensão ainda não foi medida. O decreto entra em vigor sessenta dias após a publicação, e convém medi-la antes. O Congresso, a quem a matéria sempre pertenceu, ainda está em tempo de fazê-lo.
