A garantia da União no empréstimo de R$ 12 bilhões concedido por instituições financeiras aos Correios, operação em análise por auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU), alimenta a preocupação quanto à exposição das finanças do governo central à prática de conceder esse tipo de aval em montantes elevados e em diferentes situações.
Demandas frequentes e riscos crescentes
As demandas por garantias são frequentes. Os Correios afirmam que precisam de mais R$ 7 bilhões. Apesar da pressão, por pouco a União não teve que garantir também o empréstimo de R$ 6,5 bilhões a ser tomado pelo Banco de Brasília (BRB) junto ao Fundo Garantidor de Créditos (FGC).
Ao garantir determinada operação, a União se compromete a saldar os compromissos com o credor, caso o tomador não cumpra suas obrigações. Existem as chamadas contragarantias, que permitem que o garantidor busque posteriormente recuperar os recursos junto ao devedor, mas nem sempre funcionam adequadamente.
O uso da garantia pode ser útil na arquitetura de determinada política pública, mas a prática não deve ser disseminada, ainda mais num país com dívida pública crescente e acima de 80% do Produto Interno Bruto (PIB). Se a União tiver de pagar no lugar do devedor, os recursos utilizados virão de mais endividamento.
Passivos contingentes e o Anexo de Riscos Fiscais
O Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) contém uma parte relevante dedicada apenas aos chamados passivos contingentes. Não são obrigações certas como a dívida pública, mas podem vir a ser caso determinados eventos se concretizem.
As demandas judiciais são de longe o maior passivo contingente, mas deixemos esse item para outra ocasião e concentremo-nos nos números das garantias fornecidos pelo referido anexo do Projeto de LDO relativo a 2027.
Exposição da União: Estados e municípios lideram
A principal exposição da União no que tange à garantia são as que foram concedidas nas operações de crédito feitas pelos Estados e municípios, boa parte junto aos bancos públicos federais e aos organismos internacionais, nos casos da dívida interna e externa, respectivamente.
Ao término de 2025, o saldo da dívida dos Estados garantida pela União era de R$ 231 bilhões, sendo R$ 122,3 bilhões de dívida externa. No caso dos municípios, os números estavam em R$ 59 bilhões e R$ 29,1 bilhões, respectivamente. No total, portanto, R$ 290 bilhões em passivos garantidos, sendo R$ 151,4 bilhões junto a credores externos. Existem ainda mais R$ 46,6 bilhões em garantias concedidas a bancos e estatais federais e entidades controladas, chegando ao número final de R$ 336,6 bilhões.
Investimentos versus riscos fiscais
Muitas operações de crédito feitas pelos entes subnacionais e viabilizadas pela garantia da União possibilitaram a realização de importantes investimentos. Entretanto, boa parte dessas garantias não se deveu propriamente à opção por alguma política pública, e a exposição foi se ampliando por imposição dos acontecimentos. O Regime de Recuperação Fiscal (RRF), criado em 2017 para Estados com grave desequilíbrio fiscal, respondeu por R$ 35,7 bilhões dos R$ 336,6 bilhões, classificados como risco provável, diferentemente do restante, classificado como risco possível.
As contragarantias nessas operações com Estados e municípios são bem regulamentadas, com dispositivos até na Constituição federal. Entretanto, não têm funcionado. Além das flexibilidades introduzidas pelo RRF, os entes aprenderam que conseguem suspender a execução das contragarantias ao recorrerem ao Supremo Tribunal Federal (STF), o que incentiva o uso inadequado ou mesmo irresponsável do crédito.
Aliás, o histórico de honras pela União era quase nulo até 2015, subindo daí em diante. Na média de 2020-2025, foram R$ 11,2 bilhões por ano, ou R$ 67 bilhões no total do período, com efeitos imediatos e diretos sobre a dívida pública.
Fundos garantidores e seus patrimônios
Outra prática disseminada é a utilização de fundos garantidores, de natureza privada. Os recursos são transferidos pela União como despesa primária e, caso voltem, entram como receita primária. A volta, entretanto, não é usual, pois os recursos não utilizados na honra de garantias de determinadas políticas, acabam sendo utilizados em outras.
A União é cotista de pelo menos seis fundos garantidores, nas áreas de educação, habitação, construção naval e micro e pequenas empresas. O patrimônio líquido total desses seis fundos era de R$ 59,7 bilhões ao término de 2025, em larga medida formado com transferências da União.
Desse total de R$ 59,7 bilhões, R$ 22,7 bilhões se referiam ao Fundo de Garantia de Operações (FGO) e R$ 19,5 bilhões, ao Fundo Garantidor para Investimentos (FGI), ambos destinados a viabilizar operações de financiamento para micro e pequenas empresas.
Conclusão: um problema fiscal extra
Enfim, as garantias em operações de empréstimos concedidas pela União são um problema fiscal extra que precisa ser acompanhado com atenção. Vimos aqui os R$ 59,7 bilhões de patrimônio líquido dos fundos garantidores da União. Vimos também o saldo devedor garantido pela União de R$ 336,6 bilhões. São passivos contingentes que podem impactar diretamente a dívida pública.
